Por una función pública profesional, ágil y orientada al servicio público

El desarrollo de las posibilidades que ofrece el Estatuto de Autonomía de Aragón; el fortalecimiento del concepto de “función pública” como estatuto de servicio público; avanzar en el principio funcionarial, el reforzamiento del principio de publicidad y transparencia en la gestión de los recursos humanos, especialmente en lo relativo al acceso al empleo público y a la carrera profesional; impulsar la profesionalización de la Administración Pública; profundizar en la apuesta por la ética del servicio público y fortalecimiento de sus garantías; la simplificación del aparato institucional; la agilización de los procesos administrativos relacionados con los recursos humanos; y son los principales enunciados del Anteproyecto de Ley de la Función Pública de Aragón, texto del que mañana tendrá conocimiento el Consejo de Gobierno.

El consejero de Hacienda y Administración Pública del Gobierno de Aragón, José Luis Saz, calificó esta norma como ”necesaria por ser objeto de un retraso injustificado”.

La Ley alcanza, con diferente intensidad, al conjunto del sector público aragonés, con lo que se persigue la conformación de un modelo global de la función pública en Aragón. Este texto legal tendrá como ámbito de aplicación a la Administración de la Comunidad Autónoma, la Administración Local, el personal de administración y servicios de la Universidad de Zaragoza y los organismos y demás entidades públicas con personalidad propia  vinculadas y dependientes de cualquiera  de las Administraciones Públicas aragonesas.

Algunas de sus disposiciones, como los principios generales  del acceso al servicio público, deberes y código de conducta, directivos públicos profesionales y personas  con diversidad funcional serán igualmente la referencia legal  para las empresas públicas, fundaciones privadas de iniciativa pública y consorcios.

NOVEDADES DE LA LEY

-  La nueva Ley como desarrollo de las posibilidades que el Estatuto de Autonomía de Aragón ofrece en la materia.

El anteproyecto viene a desarrollar el marco estatutario aragonés de la función pública. En concreto, el Estatuto de Autonomía de Aragón incorpora como competencia compartida de la Comunidad Autónoma de Aragón, “régimen estatutario de los funcionarios de la Comunidad Autónoma de Aragón y de su Administración Local y las especialidades del personal laboral derivadas de la organización administrativa y la formación de este personal” (art. 75.13). En el mismo sentido, en cuanto a las competencias autonómicas en materia de Administración local (art. 75.11 y Título VI). El nuevo marco competencial en materia de función pública, aporta nuevas posibilidades de exploración para el legislador aragonés que el nuevo anteproyecto pretende aprovechar.

- Fortalecimiento del concepto de “función pública” como estatuto de servicio público.

El nuevo anteproyecto refuerza el concepto de “función pública” frente al que ha cobrado mayor predicamento en esta última etapa, el de “empleo público”, que consignaba el anterior borrador. Con esta revisión se persigue una reivindicación del concepto de “función pública” como estatuto especial al servicio del interés público, que motiva su singularidad respecto al régimen jurídico laboral general aplicable a los empleadores de naturaleza privada. Este estatuto singular se caracteriza por su íntima vinculación a las necesidades del servicio público.

Entre otras consecuencias, la opción por un modelo basado en el principio de “función pública”, frente al alternativo de “empleo público”, exige la opción de la ley por el modelo funcionarial, frente al modelo laboral, en la línea que, en el año 1987, estableció el Tribunal Constitucional.

- Principio funcionarial

Frente a la versión del año 2010, el nuevo anteproyecto establece expresa e imperativamente que, como regla general, los puestos de trabajo de las administraciones territoriales (la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y las administraciones locales aragonesas) y de sus organismos autónomos serán provistos por funcionarios públicos. La opción por el personal sometido al Derecho laboral común será la excepción y estará reservado a determinados casos, especialmente, a los puestos propios de oficios, dirigidos a la inclusión social o los de alta cualificación técnica cuando no existan cuerpos funcionariales con esa preparación.

- Reforzamiento del principio de publicidad y transparencia en la gestión de los recursos humanos, especialmente en lo relativo al acceso al empleo público y a la carrera profesional:

El nuevo anteproyecto de Ley refuerza las garantías de publicidad y transparencia en la gestión de los recursos humanos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, de las entidades locales aragonesas y del conjunto del sector público. Es, en este sentido, uno de los proyectos normativos más ambiciosos en esta cuestión. Se opta por la publicación imperativa en los boletines oficiales, tanto de las convocatorias como de su resultado, ya se trate de personal fijo o temporal. También se incluye la obligación de publicidad en los procedimientos de designación del personal directivo profesional.

Contempla el texto del Anteproyecto la creación del Portal de Acceso a la Función Pública, como plataforma electrónica donde se publicarán todas las convocatorias para la provisión de cualquier puesto del sector público en el ámbito aragonés. Con ello, se persigue el acceso más transparente posible de cualquier ciudadano a las ofertas de trabajo emanadas de cualquier Administración pública aragonesa.

- Reducción de la densidad normativa de rango legal: próximo desarrollo reglamentario

El nuevo anteproyecto reduce la densidad normativa de rango legal, lo que supone reducir la intervención de la norma al cumplimiento de la garantía de la reserva de ley. Ello exige un esfuerzo añadido de elaboración de las normas reglamentarias llamadas a desarrollar las previsiones legales que vengan a renovar el régimen jurídico de los diferentes elementos del modelo de gestión de las personas de las administraciones aragonesas.

El texto pretende que esta intervención normativa, compuesta tanto por la futura norma legal como las normas reglamentarias concurrentes, sea armónica y permita que la implementación de sus previsiones se realice de forma integrada y sistemática. Se promoverá que la ordenación reglamentaria tenga lugar durante la vacatio legis de la ley, con el objetivo de que su entrada en vigor se produzca simultáneamente.

- Profesionalización de la Administración Pública

El nuevo anteproyecto refuerza su opción por una Administración profesionalizada, lo que se traduce en su regulación del acceso al empleo público y de la propia carrera administrativa.

Por una parte, se establece a la oposición como el procedimiento ordinario de selección de personal en la Administración Pública con lo que se refuerzan las garantías del principio de mérito y capacidad en el acceso a la función pública de Aragón. Esta apuesta por la profesionalización de la función pública tiene importantes repercusiones en el ámbito de la carrera administrativa y posiciona al concurso como el sistema ordinario de provisión de puestos de trabajo. Se adoptan mayores garantías en cuanto al procedimiento de libre designación; se reducen al máximo los puestos susceptibles de ser provistos por este procedimiento y se incorporan expresamente garantías de publicidad y evaluación de la idoneidad.

- Profundización en la apuesta por la ética del servicio público y fortalecimiento de sus garantías

El anteproyecto apuesta decididamente por un modelo de “función pública” articulado sobre una visión ética de la conducta profesional de los funcionarios públicos. Se refuerzan las garantías en esta materia, tales como la previsión de la futura aprobación de códigos éticos específicos, la creación de órganos de consulta y seguimiento en esta materia así como la emisión de un informe anual al Justicia de Aragón. Con ello, se persigue garantizar la objetividad de las decisiones de las Administraciones públicas y la promoción de la visión ética del servicio público.

- Simplificación del aparato institucional y agilización de los procesos administrativos de recursos humanos

El nuevo anteproyecto ha asumido una visión de la articulación institucional de la función pública más simplificada, refuerza los actores claves en la materia y evita duplicidades o solapamientos organizativos. En esta misma línea, la conformación de los diferentes órganos de coordinación, de carácter tanto interadministrativo como intraadministrativo, así como del desarrollo del sistema de distribución de competencias en materia de ordenación y gestión del personal, está llamada a ser desarrollada por el nivel reglamentario, aspecto que supondrá la intervención legal a los aspectos más relevantes de la regulación.

Por otra parte, el nuevo texto agiliza los procesos y reduce aquellos plazos que, derivados de las previsiones de la legislación básica, eran susceptibles de aminorar. Por ejemplo, se reduce el plazo de ejecución de las Ofertas de Empleo Público de tres a un año. Todo ello, con el objetivo de garantizar la eficacia y la agilidad en la gestión de tales procedimientos de personal.

10 TITULOS

La Ley cuenta con un Título Preliminar y nueve títulos más:

Título I.-   Organización Institucional.

Título II.-  Clases de empleados públicos.

Título III.-  Estructura y Ordenación de la Función Pública.

Título IV.-  Deberes y derechos de la Función Pública.

Título V.-   Acceso al Empleo Público

Título VI.-   Promoción Profesional.

Título VII.-  Régimen Retributivo.

Título VIII.- Sanciones administrativas.

Título IX.-   Régimen disciplinario.

Organización institucional.- La organización institucional establecida por el Anteproyecto de Ley se basa en los siguientes órganos:

El Consejo de la Función Pública de Aragón como órgano de coordinación, información, cooperación, asistencia y consulta entre las Administraciones sobre aquellas materias  comunes que afectan  a su personal.

El Instituto Aragonés de Administración Pública, cuyas funciones pueden  extenderse al conjunto de las Administraciones Públicas aragonesas se configura como órgano de provisión de servicios de formación, selección y gestión del desempeño de los empleados públicos.

Clases de empleados públicos.- Se adopta para el conjunto de las Administraciones Públicas aragonesas y sus organismos autónomos un modelo funcionarial mientras que la posibilidad de contratación de personal laboral queda reservada como situación excepcional.

Estructura y ordenación de de la función pública.- Se adapta la estructura funcionarial, que prevé tres grupos profesionales, y permita a medio y largo plazo un cierto aplanamiento de la estructura.

El puesto de trabajo se configura como la unidad básica de la estructura de la función pública. Por otra parte, se dota a las Administraciones Públicas de herramientas para flexibilizar las estructuras organizativas, lo que permite a cada Administración Pública diseñar  con niveles de responsabilidad en los que, en función de sus necesidades de organización, se estructuren sus puestos de trabajo.

Se introduce el concepto de área de especialización como fórmula de agrupación  de puestos en función de sus características para permitir a cada organización su diseño e implementación con la finalidad de ordenar, en su caso, la selección, formación, movilidad y promoción profesional.

Se opta por un modelo de dirección pública profesional basado en el puesto en el que se otorga a éste el carácter directivo en función  de sus características  y de las habilidades necesarias para su correcto desempeño. La ocupación de carácter directivo se producirá a través del procedimiento de libre designación.

La Ley apuesta de forma decidida por la planificación de la gestión de los recursos humanos de las organizaciones públicas aragonesas, en especial en lo que se refiere a la planificación estratégica.

Se prevé la creación del Sistema Aragonés de Información sobre la Función Pública con el objetivo de conseguir que las administraciones públicas puedan adoptar decisiones en la materia con mayor información sobre la realidad.

La inclusión de un sistema efectivo de gestión del desempeño es uno de los puntos  críticos de la Ley. La gestión del desempeño tiene como objetivo principal contribuir al desarrollo profesional, la mejora del rendimiento, la motivación y la formación de los empleados públicos así como a la adquisición de nuevas competencias. Sus efectos se concentran, a través de sistemas objetivos y respetuosos con los derechos de los empleados  públicos, en la promoción profesional, la formación, la provisión de puestos de trabajo, la continuidad en el puesto y las retribuciones complementarias.

Deberes y derechos de los funcionarios.- Se establecen un Catálogo de deberes y el Código de Conducta mientras que como órgano para la supervisión y la garantía de su cumplimiento se establece  una Comisión de Etica.

Se garantizan un elenco de de derechos profesionales que integran la condición de empleado público en Aragón. En especial se regula, en lo no previsto expresamente por la legislación estatal, el derecho a la negociación colectiva pública en Aragón mediante la creación de  la mesa Común de negociación de las Administraciones Públicas de Aragón y, además, se articula la estructura de la negociación colectiva en el ámbito local.

Acceso al empleo público.- Se regula, como no puede ser de otra forma, el acceso al empleo público garantizando los principios constitucionales de mérito, capacidad, publicidad e igualdad para fomentar con la mayor rigurosidad posible la transparencia en los procesos selectivos. Se prevé la creación del “Portal de acceso a la Función Pública de Aragón”, plataforma electrónica a través de la cual se garantiza una adecuada publicidad de los procesos selectivos convocados para el acceso al empleo público en el sector público aragonés.

Promoción profesional. El reconocimiento profesional de los funcionarios públicos y el aumento de sus expectativas de progresión profesional es uno de los objetivos de esta Ley que apuesta decididamente por un modelo de carrera horizontal tendencialmente universal que, para evitar las disfuncionalidades provocadas por el sistema de consolidación del grado personal anterior, permite la progresión sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo y pivota sobre la evaluación del desempeño, sobre el buen hacer efectivo del funcionario y no sobre el mero transcurso del tiempo. La carrera vertical consiste exclusivamente, en este modelo legal, en la ocupación de sucesivos puestos de trabajo sin efectos consolidatorios, retributivos o funcionales.

La Ley mantiene el concurso como procedimiento ordinario de provisión de los puestos de trabajo, con ciertos elementos novedosos entre los que destaca la posibilidad de complementar la valoración de los méritos profesionales del funcionario, con determinadas pruebas de capacidad que permitan la valoración de las habilidades, capacidades, conocimientos y aptitudes necesarias para el eficaz cumplimiento de las funciones del puesto con el objetivo de que acceda al puesto de trabajo la persona que por su experiencia y capacidad sea más idónea para su desempeño.

Por su parte, se introducen elementos de profesionalización en el procedimiento de libre designación en el que, como señala la legislación básica estatal, apreciación de la idoneidad se realiza discrecionalmente por el órgano competente para su nombramiento.

Régimen retributivo.- Atiende a los principios de suficiencia de las retribuciones y a su adecuación con las responsabilidades y funciones, el cumplimiento de las tareas y el desempeño de cada puesto de trabajo, al principio de sostenibilidad en el marco de los recursos públicos disponibles, al de equidad e igualdad retributiva entre hombres y mujeres, al de especialidad en su determinación, al principio de conexión con los objetivos de la organización, al de transparencia y publicidad, y al principio de sencillez  en la estructura, la gestión y el control.

La Ley quiere incorporar un modelo retributivo propio en el sistema de la función pública aragonesa con un complemento de carrera profesional, trasunto retributivo del modelo de carrera horizontal, y un complemento variable vinculado a objetivos, sucesor del hasta ahora denominado complemento de productividad.

Situaciones administrativas.- Otra de las novedades es la regulación legal completa  de las situaciones administrativas de los funcionarios. Inspirada en el régimen estatal hasta ahora vigente en Aragón en virtud de la cláusula constitucional de suplencia, incorpora una nueva excedencia voluntaria por incorpora una nueva excedencia voluntaria por incompatibilidad, con el objetivo del evitar perjuicios  en la carrera profesional de aquellos funcionarios públicos que pasan a prestar servicios en entidades del sector público de su propia administración.

Se amplía el ámbito de de aplicación de la situación de excedencia voluntaria por agrupación familiar, que viene a alcanzar también a los funcionarios cuyo cónyuge o persona que se encuentre ligada de forma permanente por análoga relación de afectividad resida en otra localidad por razón de su prestación laboral ya sea en el sector público o privado.

Asimismo, se han incorporado al texto legal las situaciones administrativas denominadas de tercera generación, es decir, aquellas que están dirigidas a facilitar la conciliación de la vida persona, familiar y laboral.

Régimen disciplinario.- El régimen disciplinario, en cuanto a infracciones y sanciones disciplinarias, queda conectado con el Código de Conducta previsto en la propia Ley.